立案登记制运行情况
立案登记制运行情况
立案登记制的运行困境及完善
一、诉权理论下的法理基础
诉权作为诉讼法学的一个基础概念,是构建民事诉讼法律的理论起点。就诉权理论的发展史而言,先后有私法诉权说、公法诉权说、二元诉权论说、宪法诉权等学说。落实到具体实践运用中,诉权理论要回答“为何可以提起诉讼”这一问题。我国的诉权理论在建立之初就是吸收前苏联多勃罗沃里斯基的二元诉权论观点,其认为诉权包含程序意义上的诉权和实体意义上的诉权。程序意义上的诉权指提起诉讼的权利,即起诉权。实体意义上的诉权指原告对被告实体上要求获得满足的权利,即胜诉权。在该学说的影响下,我国传统民诉法学认为程序诉权是实体诉权的保障,而胜诉权是依据实体法律规范而产生,所以诉权是依据实体法产生的权利,程序法仅是实现这种诉权的手段。这种诉权理论的直接结果,便是“诉讼工具论”在我国法学理论界长时期占有支配地位,“重实体,轻程序”观念在我国司法实务界牢不可破。引申到实践中,我国法院在立案阶段基于实体上的权利即案件能否被受理来判断当事人是否满足起诉条件,这就是传统的立案审查制。立案中的起诉条件概况起来包括形式审查和实质审查,对诉状内容、起诉手续等相关形式要件及当事人适格、诉讼请求范围、证据证明力、法院管辖权等实体性问题均要审查。高要求的起诉条件让立案审查制度不仅没有发挥其预设的功能和作用,还引发“起诉难”现象发生。
进入21世纪以来,我国进入社会转型期,社会矛盾极为复杂,这一现实给中国法治建设带来巨大挑战,法院“社会正义的最后一道防线”的功能被更多地强调。诉权理论作为民事诉讼体系构建的奠基石,为达到国家领导人强调的诉权终极目的——努力让人民群众在每个司法案件中都能感受到公平正义,传统的二元诉权学说得到民事诉讼学界越来越多的批判和否定,摒弃二元诉权不可避免,建立与社会主义市场经济体系相适应的“中国化诉权”迫在眉睫。在法的发展史上,实体法和诉讼法原本处于同一个规范体系,二者合一的,不存在谁主谁辅的问题。现在学者多转向研究日本诉权通说本案判决请求权说或德国诉权通说司法行为请求说,诚然日本、德国的诉权是基于抽象权说发展起来的,其中不可避免出现抽象诉权说空洞的局限,但这种局限可以通过诉讼法规定的修正实现当事人诉权的保障。诉讼法以程序法的形式丰富自己的内容,成为与实体法相对应独立的法律部门,在诉讼法一元观理论的指导下,诉讼法学真正摆脱实体法学的依附而走向独立。在该理论的影响下,法院对当事人的诉状进行格式审查,符合要求的便办理登记,当事人的起诉行为便可单独产生诉讼,这就是立案登记制的理念。
二、实施背景及运作模式
十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人的诉权。最高院人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,明确了立案审查制变更为立案登记制,立案程序从职权模式正式向诉权保障模式转变。
(一)适用范围
立案登记制是指当事人向人民法院提起诉讼,提交了符合要求的起诉状,法院无需进行审查,应进行立案登记,而不得拒收当事人的诉状。最高法院今年颁布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》及今年新修订的《行政诉讼法》从司法层面正式确立了法院对民事诉讼案件和行政诉讼案件必须实行立案登记制,但其适用范围并不局限于该两类案件。立案登记制的初始功能设计旨在解决立案难问题,其适用范围应当是围绕保障当事人的诉权而设。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》,立案登记制的适用范围包括依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行、国家赔偿案件。申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件,不适用立案登记规定。公诉案件是检察机关代表国家行使公权力,不存在立案难问题,故亦排除在立案登记制之外。
(二)实施流程
1、诉状登记是立案的前提。立案登记制下,诉状登记是立案的前提,因此并不意味着法院对任何形式及内容的诉状均应登记,只有符合相关规定的诉状才能获得登记。对于诉状的格式,最高人民法院已经通过文本范本的形式对诉状进行格式化、明确化规定,只要当事人的诉状与法院公开的诉状格式相对比,无需思考即能通过表面观察得出诉状是否符合登记要件的结论。但对于诉讼的内容,在登记阶段并不作审查,也就是说,在立案登记制下,无论当事人的诉讼材料是否符合法院受理条件,法院都要予以接受并登记,即人民法院对当事人递交的诉讼材料不得予以拒绝。
2、收案登记≠登记立案。登记立案适用范围中的“依法应该受理”的字样表明登记并不能当然进入立案。根据新民诉法解释规定,诉状登记后,对诉讼内容包括当事人、诉讼请求、事实及理由,法院应当结合立案的相关规定进行形式审查。对符合民事诉讼法第119条即符合法定条件的起诉,应当登记立案;对不符合起诉条件的,应当现场释明和指导,当事人补正后予以登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接收起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的,人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后,应在七日内决定是否立案。立案后发现不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。新民诉法解释赋予法院的七天审查判断期可以看出,尽管立案登记制取代了立案审查制,但法院对当事人诉讼的必要立案审查并没有被剥夺,立案登记制下的立案并非意味着对当事人提起的诉讼法院一概照单全收。
三、目前所遇困境及难题
立案登记制源于英美法系,英美法系体现的当事人意志的程序选择与大陆法系的职权主义色彩浓烈有着天然的区别,我国法学理论多借鉴于大陆法系,也就是说我国要在大陆法系的土壤上引进英美法系长久以来形成的立案登记制,这项变革必然面临诸多难题。
(一)困境:诉讼功能被无限放大
在诉讼的启动者与诉权启动后被动进入诉讼的他方之间,如何寻求二者的权益平衡点,通俗来讲就是如何有效预防诉权滥用是立案登记制面临的最大困境,也是立案登记制被很多学者、专家质疑的最主要原因。我国传统的诉权概念、诉讼观念、法学角色定位的变化极易误导立案登记制的定位,将司掌审判权的法院错误定位为大包大揽纠纷解决的社会解纷机构诉讼,导致立案登记变革面临重大困境。
1、诉权概念变化。随着社会的发展,诉权的范围呈现不断扩张的趋势,但广泛地赋予诉权未必是一件绝对的好事,因为诉权启动的后果是导致他人被动进入诉讼程序和强制接受裁判,倘若诉权的启动过于轻易,将导致他人无端遭受不当诉讼的侵扰,极易导致滥诉和诉讼爆炸的发生。
2、诉讼观念变化。在世界的代替性纠纷解决机制(ADR)浪潮兴起和促进社会和谐的大背景之下,应大力倡导诉讼外的纠纷解决,而非鼓励诉讼。在中国传统的诉讼观念之中,因儒家提倡“无讼”思想,老百姓的“厌讼”心理一直处于主导地位,宁肯“吃亏是福”,也不愿“对簿公堂”,一旦有了纠纷或矛盾,首选的解决办法就是调解,而不是通过大张旗鼓的诉讼。但今天的中国社会发生了翻天覆地的变化,市场经济体系逐步建立完善,社会矛盾日益错综复杂,纠纷大量出现,法律保护广泛介入到人们的交往之中,公民权利意识日益增强,传统的“厌讼”观念坍塌,寻求法律救济的意愿愈来愈烈。很多人将诉讼作用无限扩大,很多琐碎之事不愿和平解决,为一时之气执意诉诸法院诉。
3、法院角色定位变化。多元化的利益诉求使得法院成为不同社会群体和阶层追求自身权益最大化的连接点,被视为实现社会公平正义的最后一道防线。法院要以其独特的法律实践活动实现对于各种社会问题的司法化解决,需要重新审视自己在社会舞台的角色定位。传统的被动保守做法已经不适用中国法治现代化进程,如今的法院需要以积极的姿态参与到社会的政治、经济、文化生活中去。法院从被动的裁判者逐步转换为积极的参与者,但这种转变不能矫枉过正,部分当事人以服务型法院的角色定位得寸进尺,将一些不具有可诉性、不属于法院管辖范围的事由推向法院,一旦法院不予受理,就大肆宣扬,诋毁法院公众形象,严重影响法院司法公信力。
(二)难题:立案登记制作为我国诉讼法律发展历史中具有颠覆性质的法律变革,在司法实践中必然存在法律理念和司法技术的转换阵痛期,尤其在司法资源严重匮乏的现状下,立案登记制存在着很多难题:
第一,案件数量井喷。立案登记制仅形式审查,取消所有实体审查,法院一律接收诉状,导致案件数量急剧增长,法院结案压力重。我院自2016年5月1日正式实行立案登记制以来,截至12月31日,我原受理各类案件总数7264件,数量之大。立案登记制的实行让案件数量增幅较大,尤其是“民告官”的行政诉讼,不设门槛的登记立案让其增幅尤为明显。相对于过去设置各种条件,拒绝行政争议进入法院,如今行政案件的受理不再设置额外的阻拦条件,凡是符合法定起诉条件的案件,都可以进入审判程序。新修订的行政诉讼法增加了行政机关负责人出庭应诉、行政复议维持案件双被告等规定,提高了对具体行政行为程序合法性的审查力度,加强了行政机关依法行政的要求。很多过去可以借助法院立案审查挡在诉讼门外的问题,如今政府必须直面以对,进行诉讼程序予以处理。
第二,不当诉讼案件涌现。诉讼的低成本,立案的宽松条件,引发了部分当事人以“维权”的名义,滥用法律赋予的诉权,提供虚假证据、捏造事实,或就同一事实多次恶意诉讼。江都法院受理的行政案件中,有个别当事人因同一事实多次起诉不同部门后均被驳回诉讼请求,目前仍以立案登记制为由恶意诉讼。少数职业道德不高的律师和法律工作者为获取案源,怂恿、鼓动甚至代替当事人滥用诉权,钻法律的空子,打“擦边球”,自行签署授权委托书、随意增加诉讼请求、有意规避管辖条款等行为,造成恶意诉讼、虚假诉讼、滥诉情形高发,耗费司法资源。江都法院曾受理一起律师滥诉案件,代理人以“换汤不换药”的方式,形式上是另一种法律关系实质起诉的事实已经生效判决确认,经立案人员多次释明,该代理人坚持起诉,后被驳回起诉后又再次上诉,明显属于滥诉。
第三,登记标准模糊。立案登记尚未出台明细规则,实践中的形式审查标准没有具体规定,导致部分人的理解偏差,认为立案登记取代立案审查,法院无需任何审查,当事人之诉均能被法院受理,导致不规范的诉状格式、混杂的诉讼请求、新奇古怪的案件、缺少关联证据材料等情形屡见不鲜,常见形式包括:1、无基础法律关系的证据材料。自实行立案登记以来,江都法院接收过3件当事人仅有一纸诉状无任何证据材料的案件,此类诉状只要符合形式条件,法院不得拒绝,必须予以登记,但这些案件受理后势必会增加审理法官的办案难度。2、混杂法律关系,比如机动车交通事故责任纠纷中,一些受害人将自己车辆的保险公司一并列为被告,将保险合同纠纷与交通事故责任纠纷混淆,立案人员向其释明,但当事人坚持主体问题不在立案登记制的审查范围。3、随意列举被告、第三人。不管有理没理,对方是否与本案有关,随意列举被告或追加第三人,比如法人为被告的案件,许多原告为保障自身权益,不管公司性质,均将其法定代表人列为共同被告。这类案件容易使无辜人的合法权益遭受到不应有的侵害。
四、合理运作的完善举措
在当事人诉权保护与防止滥诉及司法资源有效利用之间如何寻求一个合理的平衡,解决立案登记制的当前困境,有赖于一套科学的诉讼运行机制。
第一,规制滥用诉权。滥用诉权会干扰正常审判秩序,挤占有限司法资源,损害相对人权益。立案登记制的实行极易导致诉权滥用,一方面由于我国立案登记制刚刚起步,相关立法尚未完善,部分公民对此存在认识误区,将其片面理解为所有起诉法院均能立案。另一方面公民甚至是部分律师、法律工作者的法律素养不高,他们出于不合法的动机和目的,在明知自己的请求缺乏事实依据和法律依据的情况下,仍利用诉权进行不正当诉讼。诉讼非儿戏,立案登记制在保障当事人行使诉讼权利的前提是当事人要合法行使,所以应当从立法、程序、宣传、监督等多方面共同合力规制诉权滥用。
1、加大宣传力度。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确指出,对于“违法起诉或者不符合法律规定的”等五种情形的起诉、自诉案件不予立案。对此,有关部门应当加大宣传力度,消除公众理解偏差,引动当事人更加珍惜和合理行使诉权,避免诉权滥用。
2、完善代理制度。在实行立案登记制的英美法系和大陆法系国家中,有的规定了律师强制介入制度,诉讼须有律师介入,律师完成了立案审查中的初步审查工作。有的国家虽然没有明确律师强制代理制度,但相关诉讼要求要有律师的证明,如美国联邦民事诉讼规则第11条要求律师签字证明起诉是善意的,有合法根据的,否则将会对当事人和律师予以制裁,从客观上促进其立案阶段必须要有律师参与,以期降低发起诉讼之风险。因此,这些国家当事人向法院提起诉讼时,法院无需审查或者仅仅需要形式审查,这些国家的律师制度与立案制度相衔接。但在我国,很多当事人诉讼时,没有专业人士引导,加之我国少数法律职业从业人员素养不高,知法犯法,干扰司法公正,影响法院判决的稳定性和权威性。因此,我国在倡导法院为当事人提供方便和服务的同时,更应该提倡专业律师及法律工作者介入立案审查工作,与此相配套的法律援助制度、律师违规惩处制度均要完善。
3、加强立法规制。我国现行法律法规对虚假诉讼、恶意诉讼缺乏具体明文规定。在惩治滥用诉权时会遭遇无法可依和执法不一的尴尬。因此,亟待完善相关立法,加大惩治力度。对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。
第二,健全审前多元化纠纷解决机制。纵观已经实行立案登记制的国家,并没有出现诉讼爆炸现象,主要原因在于这些国家都存在着大量成熟的替代性纠纷解决机制对案件进行分流,把不具有诉讼必要性与时效性的纠纷排除在外,给当事人提供充分的纠纷解决程序的选择权。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确了对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼解决方式处理的案件,要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷。目前,我国民诉法确立了确认调解协议的特别程序,对于促进人民调解委员会的工作具有十分积极作用。虽然我国具备了非诉讼纠纷解决机制的实践和良好基础,但体系并不完善,结构单一,与诉讼衔接不畅,社会认同感差,实际解决纠纷效果并不理想,相关理论严重滞后。以法律的形式设置司法前置纠纷解决机制,进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制,可以有效缓解法院工作压力、节约司法资源。但需要注意以下几方面:
1、坚持当事人自愿原则。选择非诉纠纷解决机制,必须当事人自愿,法院方可暂缓立案。若当事人不同意或者经非诉调解未达成协议,坚持起诉的,法院应当及时立案。
2、坚持司法最终解决原则。虽然当事人可以根据需要选择纠纷解决机制,但并不意味着非诉纠纷解决机制替代诉讼机制,诉讼机制仍然作为纠纷解决的最终选择。法院在收到当事人的起诉材料时,认为适宜非诉纠纷解决的,可以向当事人阐明各种纠纷解决方式的利弊,赋予当事人自由选择的机会,引导当事人选择最经济、最有效的纠纷解决机制。
3、加强完善立法建设。我国的非诉讼纠纷解决机制缺乏具体的法律条文予以规范,应当通过立法使其运作合法化、规范化。比如各种行业协会,这些行业协会在解决对口纠纷时往往能起到较大的作用,但缺乏相应的法律程序对此进行规范,也缺乏必要的监督机制,应当注重立法规制,加强对其的支持力度,促进其发展完善。
第三,明确审前程序立法。立案登记制仅审查形式要件,可能出现案件进入审判程序后才发现当事人不适格或者管辖错误等情形,造成诉讼拖延,浪费司法资源。对此,合理的增设审前程序可以有效配置司法资源,减少当事人付出的诉讼成本。目前我国诉讼法及相关条文上,民事审前程序都只是被一言带过而且非常模糊,直接导致审前程序在案件的实际审理中操作性差,审理前的准备仅仅着眼于文书送达、安排庭审时间等事务性工作,不完全具有整理及固定争点、终结诉讼的独特功能,应该加强审前程序立法。结合法院系统的员额制改革,建立审判团队,由团队中的法官助理对当事人适格、管辖权等事项进行审查,及时通报主审法官,及时发现程序性事项错误,缓解主审法官压力,提高诉讼效率。此外,可以借鉴美国关于诉答程序的规定,虽然其案件受理条件十分简单,但存在一套完善的审前准备程序,由法院召开审前会议,组织证据交换,明确争议焦点。从而使当事人对审判结果有初步判断,在此程序中能够促使大量案件基于当事人的和解而结案。
五、结语
立案登记制是确保司法公正的重大举措,是推进国家法治建设的重要担当,是保障公民诉权的有效途径。它的实施必然要对现行民事诉讼法产生重大影响,对法院的正常工作造成一定的冲击。但“为者常成,行者常至”,既然方向已经确定,就应当大胆推进、奋力前行,要以立案登记制为切入点,与多元化纠纷解决机制、严格责任追究制、公民法治意识、权利保障意识和正常行使权利观念等多重因素共同作用,互相配合、相互推进,为全面推进中国的法治国家建设再添助力。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-11-08 15:55:39
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